Alice Becker
ETUDE DES
« DISPOSITIONS RENFORCANT LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME »
ISSUES DE LA
LOI SECURITE QUOTIDIENNE
DU 15 NOVEMBRE 2001
Mémoire de DEA de l'Université de Cergy Pontoise Sous la direction M . Roland Ricci
Septembre 2002
Le 11 septembre 2001 les Etats-Unis étaient victimes d'une attaque terroriste sans précédent.
Cet événement ébranla le monde et souleva un vent de panique sur tous les pays occidentaux.
Des dispositions visant à protéger leur territoire furent rapidement adoptées par ces pays afin de prévenir une éventuelle nouvelle attaque. Les premières mesures visèrent à sécuriser en urgence le transport aérien, puis d'autres furent progressivement mises en place aux fins d'instaurer un système de protection plus approfondi.
Les Etats-Unis furent évidemment les premiers à réagir. Ils prirent dans les semaines suivant les attentats différentes mesures visant à accélérer la recherche d'indices ou fixer le sort des suspects arrêtés. Mais c'est surtout par la loi Patriot Act du 26 octobre 2001, votée dans l'urgence, que les Etats-Unis se dotèrent d'un arsenal législatif répressif mettant en place des mesures exceptionnelle aptes à parer la menace terroriste. Cette loi, d'application temporaire, restreint l'exercice des libertés et droits fondamentaux pour garantir la sécurité nationale . La philosophie de cette loi a inspiré les législateurs des principaux pays occidentaux dans le choix des mesures à prendre aux fins de lutte contre le terrorisme. Un certains nombre de dispositions se retrouvent dans la majorité des lois anti-terroristes adoptées en Europe. On peut retenir : un contrôle plus sévère quant à l'entrée et au séjour des ressortissants de pays tiers, un assouplissement quant aux conditions de surveillance et de stockage des échanges tant téléphoniques qu'électroniques , un élargissement des possibilités de procéder à des perquisitions et fouilles, un renforcement du pouvoir des services secrets, la possibilité de placement en détention préventive de suspects en l'absence d'instruction judiciaire et sur la foi de simples soupçons, une redéfinition de la notion de terrorisme permettant l'incrimination d'infractions nouvelles (dont la principale est le financement du terrorisme).
En France, la première réaction fut la mise en place du plan vigipirate renforcé, deux heures après l'annonce des attentats (permettant de surveiller les sites sensibles, tels les frontières, les différents moyens de transports, et en général tous les lieux accueillant un nombreux public, ces contrôles étant assurés par des policiers et les trois corps de l'armée).
Mais c'est surtout par un arsenal juridique exceptionnel que la France comptait parer à la menace terroriste. Ainsi M .Jospin annonça-t-il devant l'Assemblée Nationale le 3 octobre qu'aux fins de « prévenir et combattre plus efficacement les menées du terrorisme (…) le parlement sera saisi, sous les formes répondant à l'urgence, de dispositions législatives (...) qui viseront notamment plusieurs objectifs : réaliser des visites de véhicules, sur réquisition du parquet, lorsque ces visites sont nécessaires pour rechercher et poursuivre certaines infractions en matière de terrorisme ; mener des perquisitions dans le cadre d'enquêtes préliminaires, pour des infractions relatives au terrorisme, sur autorisation du juge des libertés saisi par le parquet ; faire procéder, par des agents de sécurité préalablement agréés, à des contrôles de sécurité, pour l'accès aux zones aéroportuaires ou portuaires, ou en tout lieu accessible au public, en cas de menace grave sur la sécurité publique ; donner aux juges les moyens de contrer plus efficacement l'utilisation à des fins criminelles des nouvelles technologies de la communication ».
C'est dans le projet de loi Sécurité quotidienne que le gouvernement a choisi d'insérer ces mesures.
Ce projet de loi était en discussion depuis déjà plusieurs mois ; il avait été présenté pour la première fois devant l'Assemblée Nationale en avril 2001. Depuis, les deux assemblées n'arrivaient pas à élaborer un projet commun. Une commission paritaire avait donc été réunie le 5 juin 2001 mais n'avait pas non plus réussi à trouver un accord.
Visant la sécurité quotidienne des Français, l'objet de ce projet était très large, et touchait des domaines très variés (que Claude Goasguen, secrétaire à la commission des lois, décrit comme « un assortiment de mesures disparates et conjoncturelles »). Ce projet tendait en effet à donner d'avantage de pouvoir aux maires en matière de sécurité, à revenir sur l'ordonnance de 1945 quant à la délinquance des mineurs, à fixer plus précisément le régime des matériels de guerre, armes et munitions, à donner de nouveaux pouvoirs aux officiers de police judiciaire, à autoriser l'insertion dans le fichier des empreintes génétiques les « empreintes des personnes à l'encontre desquelles il existe des indices graves ou concordants qu'elles ont commis des infractions », à réglementer les « raves party », à dissiper les attroupements dans les halls d'immeuble, à créer un nouveau délit à l'encontre des personnes voyageant de façon habituelle sans titre de transport, à permettre aux agents de compagnie de transport de faire descendre du véhicule toute personne contrevenant aux dispositions tarifaires ou risquant de troubler l'ordre public , à autoriser les personnes ayant été victimes d'une escroquerie à la carte bancaire d'obtenir remboursement auprès de leur établissement bancaire hors franchise, ou à imposer l'immatriculation des véhicules à moteur à deux roues de petite cylindrée.
Le texte devait donc, comme le prévoit l'alinéa 4 de l'article 45, au cas où la commission mixte n'aurait pas réussi à adopter un texte commun, être déféré devant les deux assemblées pour une nouvelle lecture, avant que l'Assemblée Nationale ne soit appelée à statuer définitivement. Le gouvernement demanda alors l'application de la procédure d'urgence, prévue par le deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution.
La loi avait déjà été discutée devant l'Assemblée en juin 2001, et devait être présentée, pour la dernière fois, au Sénat les 16 et 17 octobre.
C'est lors de ce passage devant la chambre haute que le gouvernement, par le biais du ministre de l'intérieur, M. Vaillant, a présenté douze amendements renforçant la lutte contre le terrorisme, s'insérant dans un nouveau chapitre du projet de loi en discussion.
Ces amendements reprenaient les mesures annoncées par M. Jospin le 3 octobre, c'est-à-dire : élargir les possibilités de fouilles de véhicules et de perquisitions domiciliaires en les autorisant dès le stade de l'enquête préalable, renforcer les dispositifs de contrôle d'accès dans les lieux recevant du public en accordant notamment un pouvoir de fouille des personnes et des bagages aux agents de sécurité privés, permettre au juge de pouvoir lire tout document chiffré, et autoriser l'audition des témoins à distance par le biais d'un système de vidéo-conférence .
A ces mesures, le gouvernement ajouta de nouvelles mesures telles la possibilité de conserver les données de communication pendant un an, celle de pouvoir consulter les fichiers informatiques de données personnelles à caractère judiciaire dans le cadre d'enquêtes administratives, et créa une infraction nouvelle : le financement d'activités terroristes.
Il est important de remarquer, fait exceptionnel, que des amendements au contenu si important, et sans lien direct avec le texte alors en discussion, ont pu être adoptés à un stade si avancé du débat parlementaire. M. Shosteck, rapporteur au Sénat, notait à ce sujet, après l'examen par la Commission des lois du Sénat, que « ces amendements étaient déposés à un stade de la procédure législative où l'adoption nouvelle est limitée aux quelques cas énumérés par le Conseil Constitutionnel. Il a néanmoins estimé que la gravité de la situation actuelle et la modification du contexte dans lequel se déroulait la discussion du projet de loi justifiait le recours à des procédés exceptionnels.»
Le Sénat adopta ces amendements, sans réel débat. M. le sénateur Alex Turk se déclara « surpris de la facilité avec laquelle certaines mesures très importantes allaient être adoptées ».
Le projet de loi Sécurité quotidienne, enrichi des amendements proposés par le gouvernement, fut présenté le 31 octobre 2001 à l'Assemblée Nationale.
La séance fut ouverte par un discours du ministre de l'intérieur, M. Vaillant. Ce dernier se montra alors plus explicite qu'il ne le fut devant le Sénat. Outre la présentation du projet de loi Sécurité quotidienne, il s'appliqua à expliquer aux députés l'utilité des amendements proposés : « les attentats commis aux Etats-Unis le 11 septembre dernier ont rendu manifestes certaines lacunes de nos dispositifs de lutte contre le terrorisme », « notre arsenal législatif ne pouvait dès lors demeurer inchangé. Un nouveau chapitre a donc été introduit dans le projet par des amendements du Gouvernement que le Sénat a adopté le 17 octobre. Il ne faut retenir de cet enrichissement du texte que la volonté d'agir vite, en choisissant la voie la plus appropriée à cette exigence ». Le ministre justifia encore l'originalité de la procédure : « j'ai conscience du caractère inhabituel d'un ajout à ce stade de la procédure législative, même souhaité par le gouvernement et approuvé par le Président. Mais à circonstances exceptionnelles, procédure inhabituelle (…). Il en va de notre responsabilité commune. Face aux menaces terroristes, assurer la sécurité des personnes et des biens - dans le respect de nos valeurs - loin d'être attentatoire à nos libertés, est la condition de notre sauvegarde ».
C'est de cette certitude que les mesures présentées ne sont pas attentatoires à nos libertés que nous allons discuter dans le développement à venir.
La loi fut facilement adoptée par l'Assemblée Nationale, seuls les Verts votant contre et les communistes s'abstenant.
La loi fut promulguée 15 jours plus tard, le 15 novembre 2001.
Le Conseil Constitutionnel ne fut pas saisi, alors que la loi met en place un régime d'exception, restreignant l'usage de certaines libertés constitutionnellement garanties par lui, et qu'il aurait été souhaitable qu'il puisse exercer un contrôle sur l'adéquation des moyens employés au but poursuivi.
Les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme sont regroupées dans le chapitre V de la loi Sécurité quotidienne intitulé : « Dispositions renforçant la lutte contre le terrorisme ».
Ce chapitre comporte douze articles. Le législateur a pris des mesures très diverses pour lutter contre le terrorisme. Ainsi vont être modifiés par ces dispositions le Code pénal, le Code de procédure, le Code monétaire et financier, le Code de l'aviation civile, le Code des ports maritimes, le Code des postes et des télécommunications, et certaines lois, dont la plus importante est la loi du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances.
Le législateur semble avoir choisi la voie du contrôle comme moyen de lutte contre le terrorisme. Nous pouvons distinguer deux types de contrôles instaurés par la loi : les contrôles matériels et les contrôles immatériels.
Par contrôles matériels, nous entendons les contrôles qui touchent directement les citoyens, de manière physique et visible. Ce type de contrôle se matérialise par l'action des contrôleurs sur la personne elle-même ou sur ses biens. La lutte contre le terrorisme doit, pour les rédacteurs de la loi, passer par la lutte contre les infractions qui l'alimentent. Le législateur a identifié deux vecteurs principaux d'aide qui sont le trafic d'armes et celui de stupéfiants. Pour lutter contre eux, il a choisi de renforcer les contrôles que permettent leur recherche et leur constatation. Le législateur a ainsi en premier lieu prévu d'étendre les possibilités d'opérer des contrôles d'identité et surtout des visites de véhicules (article 23 de la loi), dont le régime va être considérablement modifié. Le législateur a ensuite modifié le régime des perquisitions domiciliaires propres à la recherche des actes de terrorisme, très différent de celui de droit commun, en l'étendant à la recherche d'autres infractions que sont le trafic de stupéfiants et celui des armes (article 24). Des modifications ont aussi été apportées au régime des fouilles, tant des bagages que des personnes, pour répondre aux menaces découlant des attentats et renforcer la lutte contre les trafics déjà mentionnés. Ces dispositions permettent d'étendre tant les zones où pourront être accomplies les fouilles, que les habilitations donnant pouvoir d'y procéder (articles 25, 26 et 27). Le législateur a ainsi donné compétence à des agents de sécurité privés d'y procéder. Ceux-ci doivent néanmoins, comme toutes les personnes pouvant par leur fonction avoir accès à des lieux dits sensibles ou à des matériels présentant un caractère dangereux, faire l'objet d'un contrôle de moralité préalable (article 28). Il s'agira d'un contrôle immatériel, qualifié de tel car non perceptible par la personne qui en fait l'objet.
D'autres contrôles immatériels ont été instaurés par le législateur, qui consistent à encadrer l'usage fait des nouvelles technologies de la télécommunication. En effet, ces nouvelles technologies étaient jusqu'alors peu surveillées, et on suppose que les terroristes du 11 septembre les ont utilisées. Le législateur a donc voulu par cette loi en encadrer l'usage, mais a aussi cherché à s'en servir pour les besoins d'enquêtes pénales. Ainsi il est tout d'abord apporté une dérogation au principe d'effacement des données de connexion appliqué au nom du respect du secret de la correspondance. Certaines de ces données devront être conservées pendant une durée d'un an, afin de pouvoir suivre le parcours des internautes qui aurait utilisé Internet à des fins criminelles (article 29). Le législateur s'est ensuite penché sur l'utilisation de la cryptographie permettant de chiffrer un message pour en assurer une confidentialité parfaite, et donc utilisée par un certain nombre de délinquants. Le juge disposera désormais de tous les moyens pour accéder à la lecture en clair, y compris ceux couverts par le secret de la Défense nationale (article 30), et toute personne disposant de la clé de déchiffrement d'un message crypté sera tenue de la livrer si la demande lui en est faite (article 31). Le législateur a encore cherché à améliorer le bon déroulement des enquêtes pénales en donnant des moyens supplémentaires aux juges. Il leur permet d'utiliser pour les besoins de l'enquête les nouvelles technologies et de pouvoir ainsi procéder à des interrogatoires à distance (article 32).
Enfin la loi a apporté des modifications au régime spécifique des actes de terrorisme, en y incluant de nouvelles infractions et sanctions, et en modifiant le régime procédural afférent à cette matière (article 33).
Nous diviserons notre étude en trois parties, en reprenant la structure de la loi.
Nous verrons dans une première partie dans quelle mesure la loi Sécurité quotidienne renforce les contrôles matériels, en étudiant tout d'abord comment le recours à certains contrôles traditionnels de police judiciaire a été étendu (possibilité d'opérer des contrôles d'identité, des visites de véhicules et des perquisitions domiciliaires en matière de terrorisme) ; puis en nous penchant sur le renforcement des contrôles d'accès aux lieux recevant du public par l'étude de la nature de ces contrôles, des personnes habilitées à les effectuer, et des garanties entourant ces opérations.
Nous verrons dans une seconde partie quels contrôles immatériels ont été mis en place par la loi Sécurité quotidienne, en nous penchant dans un premier temps sur l'utilisation des données personnelles qu'elle permet dans le cadre d'enquêtes administratives puis pour les besoins de l'enquête judiciaire ou des nécessités de facturation. Ensuite nous analyserons comment le législateur compte permettre aux autorités administratives et surtout judiciaires d'accéder
à la lecture au clair de documents cryptés.
Enfin nous étudierons de quelle manière est renforcée la répression des actes de terrorisme, en analysant les nouvelles infractions mises en place, et les modifications apportées au régime procédural.
Tout d'abord environ 5000 « non citoyens » ont été entendus comme témoins dans les jours suivant le 11 septembre, et quelques centaines d'entre eux ont été écroués, sans que leur identité et les charges pesant sur eux soient révélées, ceci pour raison d'Etat. La première « mesure législative » date du 20 septembre 2001, date à laquelle a été créé le Bureau de défense du territoire qui a pour mission de centraliser les renseignements, coordonner les efforts et prendre les mesures nécessaires à la prévention et à l'action contre le terrorisme. Le président Georges Bush a signé le 13 novembre un décret militaire exceptionnel (non soumis au contrôle du Congrès) en vertu duquel les ressortissants étrangers soupçonnés d'implication dans le terrorisme international (désignés comme tels par le président) pourront être détenus pour une durée illimitée puis jugés et condamnés par une commission militaire rendant des décisions irrévocables et pouvant prononcer la peine capitale.
Le Congrès a adopté cette loi sans passer par la procédure habituelle de débat public des commissions ni le processus législatif délibérant. La Chambre des représentants a adopté le texte le 24 octobre 2001 (par 357 voix contre 66) et le Sénat le 25 octobre (par une écrasante majorité de 357 voix contre 1).
Mme Sandra O'connor, juge à la cour suprême, déclare à cet effet : « nous allons connaître les restrictions les plus fortes de notre histoire sur nos libertés », et à Trent Lotte, sénateur républicain, de justifier « il faut aborder différemment les libertés publiques en temps de guerre », car comme le dit M. Gorges Bush «la guerre est aussi à l'intérieur de notre pays ».
On peut relever quelques points de cette loi qui permet la mise sur écoute de tout appareil de communication utilisé par toute personne en rapport, de près ou de loin, avec un présumé terroriste, y compris les conversations des inculpés avec leur avocat ; qui permet aux forces de l'ordre d'obtenir auprès des banques ou des universités des informations confidentielles sur des activités suspectes ; aux organes policiers d'opérer des perquisitions secrètes des logements de suspects sans les en informer ; au procureur général de disposer d'un délai de 7 jours pour inculper les non citoyens détenus pour infraction ou délit d'immigration ou les remettre en liberté, puis de les détenir pendant une période indéterminée s'il estime qu'il existe des « motifs raisonnables » de penser que l'individu a été impliqué dans des activités terroristes ou autres constituant un danger pour la communauté ou les individus.
Toutes les mesures énoncées se retrouvent dans les lois anti-terroristes des Etats-Unis, du Canada et de la Grande Bretagne. D'autres pays comme la France, l'Espagne, l'Allemagne ou l'Italie n'ont adopté que certaines des mesures évoquées. Les informations suivantes proviennent du dossier Libertés en danger du journal Courrier International, des archives du journal Le Monde, de celles du Monde Diplomatique, et du rapport d'Amnesty International sur l'année 2001.
Ainsi la Grande Bretagne a-t-elle instauré par la loi anti-terroriste du 14 décembre 2001 une disposition qui permet de surveiller l'entrée et le séjour des étrangers en leur attribuant une carte comprenant la photographie et les empreintes digitales de la personne (remplaçant la simple lettre de confirmation du dépôt de demande d'asile). La loi allemande votée par le Bundestag ce même 14 décembre permet d'expulser les étrangers rapidement si pèsent sur eux des soupçons d'activité terroriste, de sympathies terroristes ou de mise en danger de l'ordre démocratique et libéral. Les empreintes digitales de l'ensemble des demandeurs d'asile seront conservées 10 ans et comparées systématiquement avec les indices prélevés sur les lieux de crimes. Toute association d'étrangers dont les objectifs ou les activités porteraient préjudice ou mettraient en danger les intérêts fondamentaux du pays est interdite. Les Etats-Unis, le Canada ou l'Espagne ont adopté une législation qui limite aussi l'entrée des étrangers, permet une surveillance accrue de leurs mouvements et activités sur le territoire, et facilite les conditions de leur expulsion.
Que ce soit en Europe ou Outre-atlantique les informations quant aux données de connections sont désormais systématiquement conservées et le recours aux écoutes de sécurité est élargi. Aux Etats-Unis le contenu des message n'est plus protégé et pourra être lu s'il existe des doutes quant à la moralité de l'expéditeur ou du destinataire.
Aux Etats-Unis la fouille des domiciles est désormais possible sans l'accord du propriétaire des lieux, et celui-ci n'a même pas à en être averti. Dans les autres pays, les conditions à leur recours sont allégées.
Ainsi le FBI et la CIA pourront-ils mutuellement s'aider, ce qui avait été prohibé suite au scandale du WaterGate.
Dans les autres pays des fonds supplémentaires ont été alloués aux services secrets dont les pouvoirs ont été renforcés.
Ceci de façon large aux Etats-Unis et au Canada, mais aussi en Grande Bretagne où la détention d'étrangers présentant un risque pour la sécurité nationale est possible en l'absence de toute instruction judiciaire mais sur la foi de « preuves secrètes » et pour une durée indéterminée.
Les nouvelles définitions adoptées en Europe et outre Atlantique se réfèrent désormais à l'intentionnalité de l'acte pour le qualifier de terrorisme et permettent de qualifier d'acte de terrorisme toute action cherchant à déstabiliser l'Etat ou ses institutions en visant sa population ou des biens. Les atteintes à des intérêts économiques peuvent aussi tomber sous la qualification d'actes terroristes (tel la capture illicite d'installations étatiques, de moyens de transports publics, le fait de perturber un système informatique protégé ou de nuire à l'approvisionnement en électricité).
Ces mesures prévoyant entres autres l'information systématique du maire des infractions commises dans sa commune, lui permettant de se constituer partie civile, lui donnant la possibilité d'interdire aux mineurs de treize ans de circuler sur la voie publique après 23 heures,….
Prévoyant de pouvoir prononcer une peine non privative de liberté à l'encontre d'un mineur de 10 à 13 ans, permettant la retenue à disposition d'un mineur de 13 ans par un officier de police judiciaire, permettant de placer un mineur sous contrôle judiciaire, créant un délit de récidive de violences volontaires ou de destruction et de dégradations,…
Tendant à subordonner l'accès à la profession d'armuriers à l'obtention d'une autorisation, permettant au préfet de fermer les établissement de vente d'armes au détail,…
Principalement l'autorisation de procéder à des opérations de dépistage de stupéfiants sur tout conducteur impliqué dans un accident.
L'habitude étant caractérisée dès lors qu'une personne a voyagé dix fois dans l'année sans pouvoir justifier de titre de transport, la sanction encourue étant de 6 mois d'emprisonnement et d'une amende de 7500 euros.
Ce tableau n'est pas exhaustif de toutes les mesures présentes dans le projet.
Certains ont critiqué le fait que ce soit le Ministre de l'intérieur qui ait proposé ces amendements : « c'est une première : usuellement, ce n'est pas le ministère de la police qui rédige le code de procédure pénale, destiné justement à encadrer les pouvoirs de la police » (Extrait de la conférence de presse donnée par le Syndicat de la magistrature le 22 octobre 2001).
Or, selon la Constitution et la jurisprudence du Conseil constitutionnel, un projet de loi déjà en navette entre les deux chambres, et n'ayant pas fait l'objet d'un accord devant la commission mixte ne peut plus faire l'objet de nouveaux amendements, d'autant plus que ces amendements ne modifient pas de mesures présentes dans le texte en discussion mais intègre de nouveaux éléments, sans rapport direct avec le texte initial. Cette procédure, qualifiée de cavalier législatif, a été déclarée anticonstitutionnelle le 20 juillet 2000.
Seulement deux heures de débat.
I ) Le renforcement des contrôles matériels p.9
A) Le renforcement des contrôles de police judiciaire p.9
1) Les visites de véhicule p.10
et les contrôles d'identité p.16
2) Les perquisitions domiciliaires p.18
B) Le renforcement des dispositifs de contrôle aux accès des lieux recevant du public p.21
1) Les différents types de contrôles p.22
2) Les contrôleurs p.23
3) Les garanties p.25
II) La mise en place de contrôles immatériels p.32
1) Les données personnelles à caractère judiciaire p.34
2) La conservation des données de connexion p.37
1) L'accès au clair des données cryptées ordonnées par l'autorité judiciaire p.49
2) La remise de clés de cryptage ordonnée par les autorités judiciaires ou administratives
p.53
3) Considération quant à l'efficacité de ces mesures p.56
C) « De l'utilisation des moyens de télécommunications au cours de la procédure » p.57
III) Le renforcement de la répression des actes de terrorisme p.60